بودجه 93 سیاه می‌شود؟ بهارستان آخرین ایستگاه تعیین وابستگی بودجه به نفت

نکته مهمي که در اين ماده تصريح شده است، مدت زمان اعتبار بودجه است كه يكسال در نظر گرفته شده و اين يكي از اصول مديريتي بودجه است چرا که تاکنون تمام بودجه‌هاي تنظيم شده كشور يکساله بوده و بهترين روش نيز همين است، البته اين مهم نياز به بحث جدي دارد که خارج از حوصله اين گزارش است.

دومين تعريف قانون بودجه نيز مربوط به قانون محاسبات عمومي مصوب 16 اسفند 1312 شمسي است که در آن آمده است: "بودجه، لايحه پيش‌بيني همه عوايد و مخارج مملكتي است براي يک سال شمسي که به تصويب شوراي ملي رسيده باشد".

اما سومين تعريف بودجه مربوط به قانون عمليات عمومي کشور مصوب يکم تير ماه 1366 مجلس شوراي اسلامي است.

در اين قانون، بودجه کل کشور چنين تعريف شده است: "بودجه کل کشور برنامه مالي دولت است که براي يکسال مالي تهيه و حاوي پيش‌بيني درآمد و ساير منابع تامين اعتبار و برآورد هزينه‌ها براي انجام عملياتي که منجر به نيل سياست‌ها و هدف‌هاي قانوني مي‌شود و متشکل از سه بخش به شرح زير است:

-1 بودجه عمومي دولت که شامل اجزاي زير است:

الف- پيش‌بيني دريافت‌ها و منافع تامين اعتبار که مستقيم و غيرمستقيم در سال مالي قانون بودجه به ساير دستگاه‌ها از طريق حساب‌هاي خزانه‌داري کل گرفته مي‌شود.
ب- پيش‌بيني پرداخت‌ها که از محل درآمد عمومي يا اختصاص براي اعتبارات جاري و عمراني و اختصاصي دستگاه‌هاي اجرايي، مي‌تواند در سال مربوطه انجام دهد.

2- بودجه شرکت‌هاي دولتي و بانک‌ها شامل پيش‌بيني درآمد و ديگر منابع تامين اعتبار. 

3- بودجه موسساتي که تحت عنوان غير از عناوين فوق در بودجه کشور منظور مي‌شود.

ناگفته نماند از سال 1383 جدولي در بودجه سالانه ديده شده که در آن به برخي موسسات و نهادها بودجه‌اي در نظر گرفته مي‌شود که دولت در قبال آن هيچ گونه ضرورت پاسخگويي به نهاد نظارتي و مالي کشور نداشته و هيچ گونه مسئوليتي در خصوص دخل و خرج آن ندارد، اين موضوع با انتقاد شديد برخي نمايندگان مواجه است.

همچنين سالانه بودن بودجه، تعادل بودجه، وحدت بودجه، شامليت تفصيلي بودجه، تخصيص بودجه، برآورد بودجه درآمدها، محدود بودن بودجه و.... از جمله اصول اساسي بودجه است و دولت مي‌بايد به هنگام تنظيم و تصويب بودجه سالانه مورد توجه قرار دهد.

همچنين قانون اساسي در اصل 52 خود مقرر مي‌کند:"بودجه سالانه کل کشور از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد.

اما بودجه يكي از برنامه‌هاي مهم اقتصادي يك كشور و به تبع آن برنامه مهم اقتصادي مردم است و اين موضوع مي‌طلبد همه طيف‌هاي ملت كشور از اين برنامه آگاه شده و با تعاريف و اصطلاحات آن اشنا شوند تا دريابند مسولان آنها چه برنامه‌اي  مي‌نويسند، از اين جهت فارغ ار تعاريف حقوقي بودجه تعاريف ساده‌تري نيز براي معرفي بودجه وجود دارد.

بودجه چيست؟

دولت براي اجراي ماموريت‌هايي که از سوي مردم به آن محول شده است بايد منابع لازم را از اقتصاد به شيوه‌اي مناسب و به مقدار کافي جمع آوري کند و سپس اين منابع را به طور مسئولانه و اثربخش به اولويت‌هاي عمومي تخصيص دهد. اين فرآيند که در طي يک سال مالي در جريان است "بودجه ريزي" نام دارد.

از ديدگاه اقتصادي، برنامه ريزي زماني موضوعيت پيدا مي‌کند که منابع در اختيار يک ملت محدود باشد. يعني بر چه مبنايي بايد تصميم گرفت که بخشي از منابع عمومي را به ايجاد زير ساخت‌هاي روستايي تخصيص داد يا به ايجاد يک کار مهم در يک کشور خارجي اقدام کرد، بنابراين بودجه بايد آثار مالي تصميمات سياسي را نشان دهد.

هر دولت در هنگام تنظيم بودجه ساليانه با دو پديده مواجه مي‌شود، نخست آن که با انبوهي از تعهدات سال‌ها و دولت‌هاي قبلي مواجه است که ناگزير بايد آن‌ها را انجام دهد هر چند که دست و پاي دولت را براي اقدامات جديد مي‌بندد. دوم هر دولتي که سرکار مي‌آيد دولت‌هادر هنگام برنامه‌ريزي براي سال جديد خود را در برابر عموم مردم و به ويژه افرادي که به آن‌ها راي داده‌اند مسئول و متعهد مي‌داند و علاقه‌مند است مجموعه‌اي از تصميمات جديد بگيرد و باري به مجموعه تعهدات بارهاي قبلي اضافه کند.

بنابراين در بحث تصميمات جديد در بودجه برخلاف تصور عمومي هر ساله مي‌توان راجع به بخش کوچکي از منابع و مصارف تصميمات جديد گرفت.

به عبارتي ديگر حوزه مانور دولت در بودجه‌هاي سالانه محدود است بخشي از اعتبارات بودجه ناشي از تعهدات گريزناپذير مانند حقوق و دستمزد شاغلان و بازنشستگان و آثار مالي تصميمات سال گذشته است در واقع دولت تنها مي‌تواند در مورد بخش کوچکي از بودجه تصميم بگيرد.

يکي از ويژگي‌هاي يک سند مطلوب اين است که بخش "غيرقابل تصميم‌گيري " بودجه از بخش "قابل تصميم‌گيري"  مشخص و متمايز باشد اين بخش در بسياري از بودجه‌ها همانند بودجه ايالات متحده آمريکا به صورت "بخش اجباري" و "بخش صلاحديدي" مشخص مي‌شود اما در بودجه ايران خبري از آن نيست.

ساختار بودجه

سند بودجه شامل دو جز از جنس متفاوت است اولي بودجه عمومي است و دومي بودجه شرکت‌هاي دولتي ، بانک‌ها و موسسات غيرانتفاعي که ماهيت، کارکرد و ماموريت‌هاي اين دو به ميزان زيادي با يکديگر فرق مي‌کند.

در کشورهاي توسعه يافته سند بودجه تنها شامل جزو اول است.در ايران اگر چه بودجه شرکتهاي دولتي هر ساله به همراه بودجه عمومي به مجلس تقديم مي‌شود اما اين کار بيشتر جنبه تشريفاتي دارد و نمايندگان آن را بررسي نمي‌کنند و نظارتي بر آن ندارند.

بودجه چگونه خرج مي‌شود؟ 

اعتبارات عمومي بودجه را مي‌توان به 4 طبقه "امور عمومي، امور اقتصادي، امور دفاعي و امنيتي و امور اجتماعي و فرهنگي" تقسيم کرد که سهم هر کدام از اين امور بيانگر اهميت اجزاي آن در ماموريت‌ها و سياست‌هاي دولت است که اين مهم در لايحه بودجه سال جاري بايد ديده شود.

سرمايه‌گذاري‌هاي عمراني

اصولا سرمايه‌گذاري‌هاي عمراني براي نگه‌داشت و توسعه ظرفيت‌هاي اقتصادي استفاده مي‌شود به اين دليل اعتقاد بر اين است که سهم عمده اين اعتبارات مربوط به امور اقتصادي باشد.

*اعتبارات استاني

بخشي از بودجه عمومي دولت اعتبارات استاني است و عوامل مختلفي در تخصيص اعتبارات به استانهاي مختلف کشور مبنا قرار مي‌گيرد که طيفي از ضرايب محوريت استان‌ها و سطح توسعه آن‌ها، جهت گيري سياست‌هاي دولت تا چانه زني‌هاي سياسي ارتباطات نمايندگان و مسئولان استاني را در بر مي‌گيرد،رد پاي اين عوامل را مي‌توان به ويژه در رشد سالانه اعتبارات استاني جستجو کرد.

*ضرورت بودجه

شايد به نظر برسد اصولا تهيه و تصويب بودجه چه ضرورتي داشته و چه نفعي در سياست‌گذاري كلان كشور براي يكسال آينده خواهد داشت ولي عرضه برنامه عملكرد دولت،با زبان اعداد و ارقام است كه از طريق تصويب مجلس،ارزش قانوني مي‌يابد.
همچنين تصويب بودجه به معني مجاز شمردن دولت در كسب درآمد و انجام هزينه در ظرف زماني يكسال است و همچنين با تصويب لايحه بودجه قوه مجريه اجازه دارد درآمدهاي پيش بيني شده خويش را تامين نمايد و هزينه‌هاي موردلزوم خود را پرداخت نمايد.

*ويژگيهاي تصويب بودجه

1. بودجه هميشه به شكل لايحه تقديم مجلس مي‌شود و نمايندگان نمي‌توانند بودجه را در قالب طرح تقديم نمايند.
2. نمايندگان نمي‌توانند پيشنهاداتي بدهند كه هزينه را افزايش دهد.
3. مجلس نمي‌تواند تصويب موقت لايحه بودجه را به عهده كمسيون گذارد هر چند كه ضرورت ايجاب نمايد.
4. قانون بودجه مربوط به سال مشخصي است.
5. بودجه از جمله لوايح يك شوري است.

*مراحل تهيه و تصويب بودجه

در ادامه اين گزارش مراحل تهيه و تصويب بودجه سالانه كل كشور را مرور مي‌كنيم:

طبق ماده 90 آيين‌نامه داخلي مجلس لوايح قانوني و بودجه‌هاي تفصيلي پس از تقديم درجلسه علني،از طرف رييس مجلس به كمیسيون‌هاي مربوط ارجاع و سپس در دسترس نمايندگان قرار مي‌گيرد.

لايحه بودجه از سوي رييس جمهور به رييس مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد و سپس يك نسخه از لايحه بودجه در دسترس نمايندگان قرار گرفته و حسب دستور رييس مجلس كار رسيدگي و بررسي در كمسيونها شروع مي‌شود.

1. بررسي و رسيدگي در كمیسيون تخصصي

2. بررسي و رسيدگي در كمیسيون اصلي(تلفيق)

3. بررسي و تصويب كليات لايحه بودجه در جلسات علني

4. بررسي و تصويب تبصره‌هاي لايحه بودجه در جلسات علني

5. بررسي و اظهار نظر شوراي نگهبان

6. ابلاغ قانون بودجه كل كشور

*بررسي و رسيدگي در كمسيون هاي تخصصي

هر يك از نمايندگان مجلس بر اساس آيين‌نامه داخلي مجلس عضو يكي از كمیسيون‌ها مي‌باشند.

تعداد اعضاي هر كمیسيون حداقل 19 نفر و حداكثر 24 نفر است.

اعضاي هر كمیسيون شامل :

• رييس كمیسيون
• نايب رييس كمیسيون
• سخنگو
• دو نفر منشي

كه خلاصه مذاكرات هر كمیسيون در دفتري ثبت مي‌شود.

• وظايف كمیسيون هاي تخصصي:

- بررسي تبصره هاي مربوط به خود(ارزي وريالي)

- بررسي در آمدهاي دستگاه مربوطه

- بررسي هزينه هاي جاري و عمراني فصول مربوطه در چهار چوب سقف تعيين شده

- بررسي ميزان پيشرفت فيزيكي و ريالي طرح‌ها و پروژه‌ها

- بررسي بودجه استاني و نحوه توزيع آن بر اساس شاخص‌هاي منطقي در موارد مربوط به خود

- تططبيق برنامه‌ها و فصول مربوط به خود با قوانين،اهداف و برنامه‌هاي توسعه‌اي

تمام موارد فوق با دستور و ارجاع رييس مجلس قابل بررسي و رسيدگي است.

*بررسي و رسيدگي در كمسيون تلفيق

اعضاي كمیسيون اصلي تركيبي از دو نفر از اعضاي هر كمیسيون تخصصي است به انتخاب همان كميسيون و كليه اعضاي كميسيون برنامه، بودجه و محاسبات مي‌باشد.

در زمان بررسي حسب مورد نماينده دفتر رياست جمهوري و نماينده ديوان محاسبات كشور حسب مورد نيز در كمیسيون حضور دارند.

اين كمیسيون علاوه بر بررسي لايحه بودجه،وظيفه تركيب و تلفيق نظرات و پيشنهادات كمیسيون‌هاي تخصصي را بر عهده داشته و بايد حداكثر ظرف مدت 15 روز بعد از دريافت گزارشات كمیسيون هاي تخصصي،پيشنهادات خود را آماده و در جلسات علني مجلس شوراي اسلامي مطرح نمايند.

• بررسي پيشنهادات كمیسيون‌هاي تخصصي

• بررسي چگونگي و ميزان وام مورد نياز دستگاه‌هاي ملي و محلي از منابع بانكي

• بررسي وضعيت ديون داخلي و خارجي كشور

• تلفيق و جمع‌بندي نهايي مصوبات و پيشنهادات كمیسيون‌هاي تخصصي و اعلام نظر راجع به آنها

• اعلام نظر نسبت به لايحه بودجه و طرح آن در جلسات علني مجلس

*بررسي و تصويب كليات لايحه بودجه در جلسات علني

هدف از مذاكرات روشن شدن ابهامات نمايندگان مجلس و راي دادن با آگاهي كافي نسبت به لايحه بودجه مي‌باشد.

در طي زمان مذاكرات در صورتي كه ده نفر از نمايندگان خواستار اعلام كفايت مذاكرات باشند راي گيري بعمل مي آيد ودر صورت تصويب مذاكر متوقف خواهد شد.

بعد از اتمام مذاكره راي گيري مخفي بعمل ميآيد و اگردوسوم نمايندگان حاضر راي مثبت دهند به صورت مصوب در خواهد آمد.

لايحه بودجه شامل سياستها،خطوط اصلي و اساسي برنامه دولت در سال بودجه‌اي است.

طرح‌ها و لوايح كه در مجلس به تصويب مي‌رسد اغلب دو شوري است بدين معنا كه مجلس در يك شور كليات را به تصويب مي‌رساند و در شور ديگر كه چند روز بعد مي‌باشد جزييات را مورد بررسي و تصويب قرار مي‌دهد.

اما لايحه بودجه كل كشور و يا لايحه يك يا چند دوازدهم و متمم آن يك شوري است بدين معنا كه به هنگام طرح لايحه بودجه در مجلس ،جلسات بايد بلا انقطاع در كليه ايام هفته(بجز جمعه و تعطيلات رسمي)حداقل روزي چهار ساعت تشكيل گردد و تا زماني كه شور و مذاكره پايان نيافته و راي مجلس اخذ نشده از دستور خارج نمي‌شود هيچ لايحه يا طرح ديگري جز لايحه يك يا چند دوازدهم بودجه در صورت ضرورت نمي‌تواند مطرح شود.

*بررسي و تصويب تبصره هاي لايحه بودجه در جلسات علني

• در بررسي تبصره‌هاي بودجه‌اي ابتدا تبصره‌هاي درآمدي و سپس تبصره‌هاي هزينه‌اي بررسي مي‌شود.

• در جلسه علني ابتدا مخبر كمیسيون اصلي گزارش كار ارائه مي‌نمايد و سپس مخبران كمیسيون‌هاي تخصصي نظرات و پيشنهادات خود را كه قبلاً در زمان تعيين شده ارائه و به چاپ رسانده‌اند مطرح مي‌نمايند.

• سپس راي گيري در مورد هر تبصره به عمل مي‌آيد.

• در جريان رسيدگي به تبصره ها ممكن است مواردي اضافه،كم و يا حذف گردد.

• نمايندگان توجه دارند كه نمي‌توانند پيشنهاداتي را كه بار مالي اضافي داشته باشد مطرح نمايند و براي هر گونه پيشنهادي اعم از اصلاح،حذف،اضافه و تعديل راي گيري به عمل مي‌آيد.

• تصويب هر گونه پيشنهادي بايد مورد تاييد دوسوم از نمايندگان حاضر در جلسه قرار گيرد،كه اين راي گيري براي مشخص نشدن موافقين و مخالفين با ورقه انجام مي‌شود.

• كار رسيدگي به تبصره‌هاي لايحه بودجه به صورت روزهاي متوالي تا رسيدگي به آخرين تبصره ادامه مي‌يابد.

• لوايح بودجه تا سال 1380 داراي يك ماده واحد و 50 الي 60 تبصره و پيوستهايي بوده است.

• اگر چنين پيشنهادي ارائه شود بايد نحوه تامين درآمد آن نيز مشخص شود.

*بررسي و اظهار نظر شوراي نگهبان

لايحه بودجه از دوجهت توسط شوراي نگهبان بررسي مي‌شود:

1. مغايرت با شرع مقدس اسلام

2. مغايرت با اصول قانون اساسي

مجلس بمنظور اصلاحات لازم جلسه علني تشكيل داده واز اعضاي شوراي نگهبان نيز معمولاً دعوت به عمل مي‌آورد.

در صورت تاييد لايحه بودجه توسط شوراي نگهبان لايحه بودجه كل كشور بصورت قانون در مي‌آيد.

اگر اختلاف نظر ميان مجلس و شوراي نگهبان رفع نشود موارد اختلاف به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارجاع شده و نظر مجمع مذكور قطعي و لازم الاجرا خواهد بود.

*ابلاغ قانون بودجه

پس از طي مراحل قانوني و تاييد شوراي نگهبان و اعلام نظر مجمع تشخيص مصلحت نظام در خصوص موارد اختلاف لايحه بودجه به صورت قانون درآمده و با امضائ رياست مجلس جهت اجرا به رييس جمهوري ابلاغ مي‌گردد.

سایه نفت بر سر بودجه

اما یکی از موضوعات مهمی که همواره در زمان بررسی بودجه کشور مورد بحث قرار می‌گیرد میزان وابستگی بودجه سالانه کشور به نفت است، این در حالی است در قانون برنامه پنجم توسعه و سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری به کاهش وابستگی بودجه به نفت تاکید شده است.

سهم 79هزار میلیارد تومانی نفت در بودجه

این در حالی است که غلامرضا کاتب سخنگوی کمیسیون تلفیق بودجه سال 1393 کل کشور در چهارمین نشست خبری خود با خبرنگاران(18دی‌ماه) به تشریح آخرین وضعیت لایحه بودجه سال 1393 کل کشور در این کمیسیون پرداخت.
 
وی از مهمترین موارد بررسی شده در این کمیسیون را تصویب درآمدهای سال آینده از محل فروش نفت اعلام کرد و گفت: براساس این مصوبه میزان درآمد لایحه بودجه 93 از محل فروش نفت 79 هزار میلیارد تومان پیش بینی شده است.  
 
وی افزود: دولت پیشنهاد فروش روزانه یک میلیون و 400 هزار بشکه نفت را داده بود که از این میزان 100 هزار بشکه برای فروش به پالایشگاه‌های داخلی اختصاص داشت که کمیسیون تلفیق با این موضوع موافقت کرد.  
 
کاتب تصریح کرد: مقرر شد بهای 100 هزار بشکه نفت برای پالایشگاه‌های داخلی هر بشکه 18 و نیم دلار شود و هم چنین بهای یک میلیون و 400 هزار بشکه نفت نیز هر بشکه‌ای 100 دلار پیش‌بینی شد.
 
وی ادامه داد: عملکرد فروش نفت در بودجه 92 که یک میلیون و 300 هزار بشکه در روز با بهای 95 دلار هر بشکه بود مرکز پژوهش‌ها و سایر مسئولان و اعضای کمیسیون تلفیق را به این نتیجه رساند که قیمت 100 دلار برای هر بشکه نفت خوشبینانه است.
 
 البته کاتب به این نکته نیز اشاره کرد که میانگین قیمت هر بشکه نفت در سال 92، 106 دلار بوده است.  
 
کاتب اضافه کرد: از مجموع 1 میلیون و 400 هزار بشکه نفت در روز 1 میلیون بشکه نفت خام 297 هزار بشکه میعانات گازی و 120 هزار بشکه فروش برای تامین خوراک پالایشگاه‌های داخلی تعیین شده است.  

 سخنگوی کمیسیون تلفیق بودجه 93 در بخش دیگری از سخنان خود به قیمت محاسباتی دلار در بودجه 93 اشاره کرد و گفت: قیمت محاسباتی پیش‌بینی شده برای هر دلار در بودجه 93، 2 هزار و 650 تومان در نظر گرفته شده است. 

افزایش وابستگی بودجه به نفت

محمدصالح جوکار در این رابطه به خبرنگار پارلمانی باشگاه خبرنگاران گفت: میزان وابستگی بودجه 93 به نفت افزایش داشته است.

وی افزود: این در حالی است که قانون برنامه پنجم و سیاست‌های ابلاغی رهبر معظم انقلاب به کاهش وابستگی بودجه به نفت تاکید دارد.

نماینده یزد و صدوق تاکید کرد: این موضوع در مجلس بررسی خواهد شد چرا که نمایندگان خودشان قانون برنامه پنجم را تصویب کردند بنابراین اگر نمایندگان به این موضوع توجه نکنند پس چه کسی باید به آن توجه کند؟!

نتیجه فرار مالیاتی افزایش بودجه به نفت

حجت‌الاسلام علیرضا سلیمی نیز در این رابطه به باشگاه خبرنگاران گفت: یکی از منابع مهم درآمدی ما در بودجه نفت است.

وی افزود: شاید روی کاغذ بحث افزایش یا کاهش وابستگی بودجه به نفت مطرح شود ولی مهم عملکرد واقعی این مهم است تا شاهد کاهش وابستگی باشیم و امیدواریم این مهم در عمل به  واقعیت بپیوندد.

نماینده محلات و دلیجان تاکید کرد: از دیگر نکاتی که در این رابطه مطرح است اینکه متاسفانه فرار مالیاتی کسانی که باید مالیات دهند افزایش داشته و بنابراین دولت مجبور است به نفت روی بیاورد.

عضو فراکسیون روحانیون مجلس خاطرنشان کرد: مجلس آماده است در این رابطه با دولت همکاری کند تا فرار مالیاتی کاهش داشته و درآمد دولت از این محل نیز افزایش داشته باشد.

بنابراین باید منتظر بمانیم و ببینیم  که نمایندگان مجلس شورای اسلامی که در مباحث اقتصادی همکاری و تعامل خوبی با دولتمردان دارند  چه رویکردی درباره میزان وابستگی بودجه سال 1393 کل کشور به نفت اتخاذ خواهند کرد؟

گزارش از وحید عظیم‌نیا

انتهای‌پیام/