به گزارش خبرنگار پارلماني
باشگاه خبرنگاران، بودجه (budget) یک کلمه فرانسوی بوده و معادل فارسی آن «حساب درآمد و خرج» است، و در یک نگاه کلی، بودجه به معنی ایجاد محدودیت هزینه‌ای برای یک یا چندین پروژه و عملیات واقعی سال است.
علی‌رغم تعاریف زیاد از بودجه در اقتصاد ایران، نخستین تعریف قانونی بودجه در نظام حقوقی مالی ایران در ماده یک قانون محاسبات مصوب سال ۱۲۸۹ هجری شمسی صورت گرفت که بودجه را چنین تعریف می‌کرد: «بودجه دولت، سندی است که معادلات دخل و خرج برای مدت معینی در آن پیش‌بینی می‌شود، مدت موجود را سنه می‌گویند که عبارت از یک سال شمسی است».
نکته مهمی که در این ماده تصریح شده، مدت زمان اعتبار بودجه است که یکسال در نظر گرفته شده و این یکی از اصول مدیریتی بودجه است چرا که تاکنون تمام بودجه‌های تنظیم شده کشور یکساله بوده و بهترین روش نیز همین است، البته این مهم نیاز به بحث جدی دارد که خارج از حوصله این گزارش است.
دومین تعریف قانون بودجه نیز مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۶ اسفند ۱۳۱۲ شمسی است که در آن آمده است: «بودجه، لایحه پیش‌بینی همه عواید و مخارج مملکتی است برای یک سال شمسی که به تصویب شورای ملی رسیده باشد».
اما سومین تعریف بودجه مربوط به قانون عملیات عمومی کشور مصوب یکم تیر ماه ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی است.
در این قانون، بودجه کل کشور چنین تعریف شده است: «بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمد و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و متشکل از سه بخش به شرح زیر است:
۱. بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:
الف- پیش‌بینی دریافت‌ها و منافع تامین اعتبار که مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به سایر دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل گرفته می‌شود.
ب- پیش‌بینی پرداخت‌ها که از محل درآمد عمومی یا اختصاص برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی، می‌تواند در سال مربوطه انجام دهد.
۲- بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمد و دیگر منابع تامین اعتبار.
۳- بودجه موسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور می‌شود.
ناگفته نماند از سال ۱۳۸۳ جدولی در بودجه سالانه دیده شده که در آن به برخی موسسات و نهاد‌ها بودجه‌ای در نظر گرفته می‌شود که دولت در قبال آن هیچ گونه ضرورت پاسخگویی به نهاد نظارتی و مالی کشور نداشته و هیچ گونه مسئولیتی در خصوص دخل و خرج آن ندارد، این موضوع با انتقاد شدید برخی نمایندگان مواجه بوده است.
همچنین سالانه بودن بودجه، تعادل بودجه، وحدت بودجه، شاملیت تفصیلی بودجه، تخصیص بودجه، برآورد بودجه درآمد‌ها، محدود بودن بودجه و.... از جمله اصول اساسی بودجه است و دولت می‌باید به هنگام تنظیم و تصویب بودجه سالانه مورد توجه قرار دهد.
همچنین قانون اساسی در اصل ۵۲ خود مقرر می‌کند: بودجه سالانه کل کشور از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌شود.
اما بودجه یکی از برنامه‌های مهم اقتصادی یک کشور و به تبع آن برنامه مهم اقتصادی مردم است و این موضوع می‌طلبد همه طیف‌های ملت کشور از این برنامه آگاه شده و با تعاریف و اصطلاحات آن آشنا شوند تا دریابند مسولان آن‌ها چه برنامه‌ای می‌نویسند، از این جهت فارغ ار تعاریف حقوقی بودجه تعاریف ساده‌تری نیز برای معرفی بودجه وجود دارد.
بودجه چیست؟ دولت برای اجرای ماموریت‌هایی که از سوی مردم به آن محول شده است باید منابع لازم را از اقتصاد به شیوه‌ای مناسب و به مقدار کافی جمع آوری کند و سپس این منابع را به طور مسئولانه و اثربخش به اولویت‌های عمومی تخصیص دهد. این فرآیند که در طی یک سال مالی در جریان است «بودجه‌ریزی» نام دارد.
از دیدگاه اقتصادی، برنامه‌ریزی زمانی موضوعیت پیدا می‌کند که منابع در اختیار یک ملت محدود باشد. یعنی بر چه مبنایی باید تصمیم گرفت که بخشی از منابع عمومی را به ایجاد زیر ساخت‌های روستایی تخصیص داد یا به ایجاد یک کار مهم در یک کشور خارجی اقدام کرد، بنابراین بودجه باید آثار مالی تصمیمات سیاسی را نشان دهد.
هر دولت در هنگام تنظیم بودجه سالیانه با دو پدیده مواجه می‌شود، نخست آنکه با انبوهی از تعهدات سال‌ها و دولت‌های قبلی مواجه است - این مهم در دولت یازدهم نقش اساسی دارد- که ناگزیر باید آن‌ها را انجام دهد هر چند که دست و پای دولت را برای اقدامات جدید می‌بندد. دوم هر دولتی که سرکار می‌آید دولت‌ها در هنگام برنامه‌ریزی برای سال جدید خود را در برابر عموم مردم و به ویژه افرادی که به آن‌ها رای داده‌اند مسئول و متعهد می‌داند و علاقه‌مند است مجموعه‌ای از تصمیمات جدید بگیرد و باری به مجموعه تعهدات بارهای قبلی اضافه کند.
بنابراین در بحث تصمیمات جدید در بودجه برخلاف تصور عمومی هر ساله می‌توان راجع به بخش کوچکی از منابع و مصارف تصمیمات جدید گرفت.
به عبارتی دیگر حوزه مانور دولت در بودجه‌های سالانه محدود است بخشی از اعتبارات بودجه ناشی از تعهدات گریزناپذیر مانند حقوق و دستمزد شاغلان و بازنشستگان و آثار مالی تصمیمات سال گذشته است در واقع دولت تنها می‌تواند در مورد بخش کوچکی از بودجه تصمیم بگیرد.
یکی از ویژگی‌های یک سند مطلوب بودجه‌ای این است که بخش «غیرقابل تصمیم‌گیری» بودجه از بخش «قابل تصمیم‌گیری» مشخص و متمایز باشد این بخش در بسیاری از بودجه‌ها همانند بودجه ایالات متحده آمریکا به صورت «بخش اجباری» و «بخش صلاحدیدی» مشخص می‌شود اما در بودجه ایران خبری از آن نیست.
ساختار بودجهسند بودجه شامل دو جز از جنس متفاوت است، اولی بودجه عمومی است و دومی بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات غیرانتفاعی که ماهیت، کارکرد و ماموریت‌های این دو به میزان زیادی با یکدیگر فرق می‌کند.
در کشورهای توسعه یافته سند بودجه تنها شامل جزو اول است، در ایران اگر چه بودجه شرکت‌های دولتی هر ساله به همراه بودجه عمومی به مجلس تقدیم می‌شود اما این کار بیشتر جنبه تشریفاتی دارد و نمایندگان آن را بررسی نمی‌کنند و نظارتی بر آن ندارند.
بودجه چگونه خرج می‌شود؟ اعتبارات عمومی بودجه را می‌توان به ۴ طبقه «امور عمومی، امور اقتصادی، امور دفاعی و امنیتی و امور اجتماعی و فرهنگی» تقسیم کرد که سهم هر کدام از این امور بیانگر اهمیت اجزای آن در ماموریت‌ها و سیاست‌های دولت است که این مهم در لایحه بودجه سال جاری باید دیده شود.
سرمایه‌گذاری‌های عمرانیاصولا سرمایه‌گذاری‌های عمرانی برای نگه‌داشت و توسعه ظرفیت‌های اقتصادی استفاده می‌شود به این دلیل اعتقاد بر این است که سهم عمده این اعتبارات مربوط به امور اقتصادی باشد.
اعتبارات استانیبخشی از بودجه عمومی دولت اعتبارات استانی است و عوامل مختلفی در تخصیص اعتبارات به استان‌های مختلف کشور مبنا قرار می‌گیرد که طیفی از ضرایب محوریت استان‌ها و سطح توسعه آن‌ها، جهت‌گیری سیاست‌های دولت تا چانه زنی‌های سیاسی ارتباطات نمایندگان و مسئولان استانی را در بر می‌گیرد رد پای این عوامل را می‌توان به ویژه در رشد سالانه اعتبارات استانی جستجو کرد.
ضرورت بودجهشاید به نظر برسد اصولا تهیه و تصویب بودجه چه ضرورتی داشته و چه نفعی در سیاست‌گذاری کلان کشور برای یکسال آینده خواهد داشت ولی عرضه برنامه عملکرد دولت، با زبان اعداد و ارقام است که از طریق تصویب مجلس، ارزش قانونی می‌یابد.
همچنین تصویب بودجه به معنی مجاز شمردن دولت در کسب درآمد و انجام هزینه در ظرف زمانی یکسال است و همچنین با تصویب لایحه بودجه قوه مجریه اجازه دارد درآمدهای پیش‌بینی شده خویش را تامین نماید و هزینه‌های موردلزوم خود را پرداخت نماید.
ویژگی‌های تصویب بودجه۱. بودجه همیشه به شکل لایحه تقدیم مجلس می‌شود و نمایندگان نمی‌توانند بودجه را در قالب طرح تقدیم نمایند.
۲. نمایندگان نمی‌توانند پیشنهاداتی بدهند که هزینه را افزایش دهد.
۳. مجلس نمی‌تواند تصویب موقت لایحه بودجه را به عهده کمیسیون گذارد هر چند که ضرورت ایجاب نماید.
۴. قانون بودجه مربوط به سال مشخصی است.
۵. بودجه از جمله لوایح یک شوری است.
مراحل تهیه و تصویب بودجه
طبق ماده ۱۸۶ آئین‌نامه داخلی مجلس دولت موظف است لایحه بودجه سالانه کل کشور را
حداکثر تا پانزدهم آذرماه هر سال به مجلس تسلیم کند. نحوه رسیدگی به لایحه بودجه، یک‌شورى خواهد بود و ترتیب رسیدگى به شرح ذیل است:
۱- نمایندگان مجلس از زمان چاپ و توزیع لایحه بودجه سالانه کل کشور و پیوستها و سوابق آن تا مدت
10روز میتوانند پیشنهادهاى خود را به کمیسیونهاى تخصصى مجلس تقدیم کنند.
۲- کمیسیونهاى تخصصى موظفند
حداکثر تا پانزده روز پس از چاپ و توزیع لایحه، گزارش خود را به کمیسیون تلفیق تقدیم کنند.
۳- کمیسیون تلفیق موظف است حداکثر
ظرف پانزده روز پس از پایان مهلت گزارش کمیسیون تخصصی، ضمن رسیدگى به گزارش کمیسیونهاى تخصصى گزارش نهائى خود را تنظیم و به مجلس شوراى اسلامى تقدیم کند. مهلت رسیدگی کمیسیون تلفیق حداکثر تا پانزده روز با موافقت هیأت رئیسه
قابل تمدید است.
۴- در جلسه علنى، پس از رسیدگى به کلیات بودجه و تصویب آن، به پیشنهادهاى مربوط به درآمد‌ها و سایر منابع تأمین اعتبار بودجه عمومى دولت رسیدگى و سقف آن به تصویب خواهد رسید. پس از آن پیشنهادهاى مربوط به تبصره‌ها و ردیف‌ها رسیدگى می‌شود.
تبصره ۱- در جلسه علنى، تنها پیشنهادهایى که توسط نمایندگان و کمیسیونها در زمان مقرر دریافت و به چاپ رسیده، مشروط به عدم مغایرت با قانون برنامه، قابل طرح است. پیشنهادهایی که منبع درآمد مشخصی نداشته باشد قابل طرح نخواهد بود و پیشنهادهایی که مازاد بر سرجمع نباشد زمانی قابل طرح است که ردیف مشخص جایگزین را معین نماید.
تشخیص موارد مذکور با رئیس جلسه خواهد بود. تبصره ۲- نحوه رسیدگى به متمم، اصلاحیههاى بودجه و سایر مواردى که در این ماده پیش‌بینی نشده طبق مقررات معمول در این آیین‌نامه خواهد بود.
تبصره ۳- درصورت عدم تصویب کلیات لایحه بودجه، فقط برای یک‌بار موضوع به کمیسیون تلفیق ارجاع می‌شود تا
حداکثر ظرف هفتاد و دو ساعت گزارش اصلاحی خود را به مجلس ارائه نماید.
همچنین ماده ۱۸۷ این آیین‌نامه می‌افزاید: جلسات مجلس برای رسیدگی به بودجه سالانه باید بلاانقطاع در کلیه ایام هفته غیر از جمعه و تعطیلات رسمى، حداقل روزى چهار ساعت منعقد شود و تا موقعى که شور و مذاکره پایان نیافته و رأى مجلس أخذ نشده است از دستور خارج نمی‌شود و هیچ لایحه یا طرح دیگر نمی‌تواند مطرح باشد مگر لایحه یک یا چنددوازدهم بودجه درصورت ضرورت.
تبصره- اگر مطالب فورى و فوتى اعم از طرح‌ها و لوایح دوفوریتى و غیره پیش آید که به تشخیص مجلس تأخیر آن موجب زیان جبرانناپذیرى باشد، در این صورت براى طرح و تصویب آن زمان مشخصى معین می‌شود.
ماده ۱۸۸ نیز تصریح می‌کند، چنانچه لایحه بودجه سالانه کشور تا تاریخ تعیین شده در این آیین‌نامه به مجلس تسلیم نشود دولت موظف است لایحه چنددوازدهم بودجه را نیز به مجلس تسلیم کند.
این لایحه پس از چاپ و توزیع در دستور کار مجلس قرار می‌گیرد. ابتداء نماینده دولت و سپس دو مخالف و دو موافق به ترتیب هرکدام به مدت پنج دقیقه صحبت میکنند و سپس کلیات لایحه به رأی گذاشته می‌شود. درصورت تصویب، رسیدگی به لایحه در ردیف اول دستور جلسه علنی بعد قرار می‌گیرد. در وقت رسیدگی ابتداء پیشنهاد نمایندگان درخصوص میزان چنددوازدهم مطرح و درصورت عدم تصویب نسبت به عدد چنددوازدهم پیشنهادی دولت رأی‌گیری می‌شود.
تبصره ۱- مجلس چنددوازدهم بودجه را بر مبنای آخرین قانون بودجه سالانه مصوب مجلس رسیدگی می‌کند.
تبصره ۲- حداکثر مدتی که مجلس می‌تواند برای بودجه چنددوازدهم تصویب کند سه‌دوازدهم است.
بررسی و رسیدگی در کمسیون تلفیقاعضای کمیسیون تلفیق ترکیبی از دو نفر از اعضای هر کمسیون تخصصی است به انتخاب همان کمیسیون و کلیه اعضای کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات.
در زمان بررسی حسب مورد نماینده دفتر ریاست جمهوری و نماینده دیوان محاسبات کشور حسب مورد نیز در کمسیون حضور دارند.
این کمسیون علاوه بر بررسی لایحه بودجه، وظیفه ترکیب و تلفیق نظرات و پیشنهادات کمسیون‌های تخصصی را بر عهده داشته و باید
حداکثر ظرف مدت ۱۵ روز بعد از دریافت گزارشات کمیسیون‌های تخصصی، پیشنهادات خود را آماده و در جلسات علنی مجلس شورای اسلامی مطرح کند.
وظایف کمسیون تلفیق: • تمام مواردی که در وظایف کمسیون‌های تخصصی ذکر شده جزیی از وظایف این کمسیون است (البته این بررسی بصورت جامع‌تر خواهد بود)
• بررسی پیشنهادات کمیسیون‌های تخصصی
• بررسی چگونگی و میزان وام مورد نیاز دستگاه‌های ملی و محلی از منابع بانکی
• بررسی وضعیت دیون داخلی و خارجی کشور
• تلفیق و جمع‌بندی نهایی مصوبات و پیشنهادات کمیسیون‌های تخصصی و اعلام نظر راجع به آن‌ها
• اعلام نظر نسبت به لایحه بودجه و طرح آن در جلسات علنی مجلس
بررسی و تصویب کلیات لایحه بودجه در جلسات علنیهدف از مذاکرات روشن شدن ابهامات نمایندگان مجلس و رای دادن با آگاهی کافی نسبت به لایحه بودجه است.
در طی زمان مذاکرات در صورتی که ده نفر از نمایندگان خواستار اعلام کفایت مذاکرات باشند رای گیری بعمل می‌آید ودر صورت تصویب مذاکر متوقف خواهد شد.
بعد از اتمام مذاکره رای‌گیری مخفی بعمل می‌آید و اگردوسوم نمایندگان حاضر رای مثبت دهند به صورت مصوب در خواهد آمد.
لایحه بودجه شامل سیاست‌ها، خطوط اصلی و اساسی برنامه دولت در سال بودجه‌ای است.
طرح‌ها و لوایح که در مجلس به تصویب می‌رسد اغلب دو شوری است بدین معنا که مجلس در یک شور کلیات را به تصویب می‌رساند و در شور دیگر که چند روز بعد است جزییات را مورد بررسی و تصویب قرار می‌دهد.
اما لایحه بودجه کل کشور و یا لایحه یک یا چند دوازدهم و متمم آن
یک شوری است بدین معنا که به هنگام طرح لایحه بودجه در مجلس، جلسات باید بلا انقطاع در کلیه ایام هفته (بجز جمعه و تعطیلات رسمی) حداقل روزی چهار ساعت تشکیل شود و تا زمانی که شور و مذاکره پایان نیافته و رای مجلس اخذ نشده از دستور خارج نمی‌شود هیچ لایحه یا طرح دیگری جز لایحه یک یا چند دوازدهم بودجه در صورت ضرورت نمی‌تواند مطرح شود.
بررسی و تصویب تبصره‌های لایحه بودجه در جلسات علنی• در بررسی تبصره‌های بودجه‌ای ابتدا تبصره‌های درآمدی و سپس تبصره‌های هزینه‌ای بررسی می‌شود.
• در جلسه علنی ابتدا مخبر کمیسیون اصلی گزارش کار ارائه می‌کند و سپس مخبران کمیسیون‌های تخصصی نظرات و پیشنهادات خود را که قبلاً در زمان تعیین شده ارائه و به چاپ رسانده‌اند مطرح میکنند.
• سپس رای‌گیری در مورد هر تبصره به عمل می‌آید.
• در جریان رسیدگی به تبصره‌ها ممکن است مواردی اضافه، کم و یا حذف شود.
• نمایندگان توجه دارند که نمی‌توانند پیشنهاداتی را که بار مالی اضافی داشته باشد مطرح نمایند و برای هر گونه پیشنهادی اعم از اصلاح، حذف، اضافه و تعدیل رای‌گیری به عمل می‌آید.
• تصویب هر گونه پیشنهادی باید مورد تایید
دوسوم از نمایندگان حاضر در جلسه قرار گیرد، که این رای گیری برای مشخص نشدن موافقین و مخالفین با ورقه انجام می‌شود.
• کار رسیدگی به تبصره‌های لایحه بودجه به صورت روزهای متوالی تا رسیدگی به آخرین تبصره ادامه می‌یابد.
• لوایح بودجه تا سال ۱۳۸۰ دارای یک ماده واحد و ۵۰ الی ۶۰ تبصره و پیوست‌هایی بوده است.
• اگر چنین پیشنهادی ارائه شود باید نحوه تامین درآمد آن نیز مشخص شود.
بررسی و اظهار نظر شورای نگهبانلایحه بودجه از دوجهت توسط شورای نگهبان بررسی می‌شود:
۱. مغایرت با شرع مقدس اسلام
۲. مغایرت با اصول قانون اساسی
مجلس بمنظور اصلاحات لازم جلسه علنی تشکیل داده واز اعضای شورای نگهبان نیز معمولاً دعوت به عمل می‌آورد.
در صورت تایید لایحه بودجه توسط شورای نگهبان لایحه بودجه کل کشور بصورت قانون در می‌آید.
اگر اختلاف نظر میان مجلس و شورای نگهبان رفع نشود موارد اختلاف به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شده و نظر مجمع مذکور قطعی و لازم الاجرا خواهد بود.
ابلاغ قانون بودجهپس از طی مراحل قانونی و تایید شورای نگهبان و اعلام نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص موارد اختلاف لایحه بودجه به صورت قانون درآمده و با امضائ ریاست مجلس جهت اجرا به رییس جمهوری ابلاغ می‌شود.
سرنوشت لایحه در راهروی بهارستاندولت یازدهم پس از روی کار آمدن، یکی از وعده های خود را تهیه، تدوین و ارائه به موقع لایحه بودجه سالانه کل کشور به مجلس شورای اسلامی دانست که البته در سال اول عمر خود نیز به این مهم جامه عمل پوشاند.
امسال نیز قرار است امروز - 16 آذرماه - لایحه بودجه سال 1394 با یک روز تاخیر - به علت نبود صحن علنی مجلس - توسط دولت به مجلس شورای اسلامی تسلیم شود تا این لایحه مورد چکش کاری نمایندگان ملت قرار گیرد.
بنابراین باید منتظر ماند و دید در شرایط فعلی اقتصادی کشور همچون کاهش قیمت نفت، برداشته نشدن تحریم و ادامه روند مذاکرات، ضرورت عمل به اقتصاد مقاومتی و ... لایحه بودجه 94 چه سرنوشتی در راهروهای بهارستان خواهد داشت؟
گزارش از وحید عظیم نیاانتهای پیام.