کتاب «حقوق برنامه» که درباره نگارش برنامه‌های پنج ساله توسعه در کشورمان است، با حضور هادی طحان‌نظیف عضو حقوقدان و سخنگوی شورای نگهبان و داود منظور معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان برنامه و بودجه رونمایی شد.

این کتاب به قلم سخنگوی شورای نگهبان که دکترای حقوق خود را از دانشگاه تهران دریافت کرده و عضو هیات علمی دانشگاه است با همکاری آقای علی هادی‌زاده نگاشته شده و توسط پژوهشکده شورای نگهبان منتشر شده است.

طحان‌نظیف گفت که این کتاب در ۵ محور مفهوم برنامه و برنامه‌نویسی، شاخص‌های قانون برنامه، مبانی قانون برنامه، فرآیند تهیه و تصویب برنامه و آسیب‌شناسی قوانین برنامه در نظام حقوقی ایران طی چند سال نگاشته شده است.

وی البته این نکته را هم عنوان کرد که اگرچه این کتاب نخستین اثر در حوزه حقوق برنامه است، اما همچنان نیازمند تکمیل است و ابراز امیدواری کرد که همچنان محتوای آن با دریافت نکات صاحب‌نظران در چاپ‌های بعدی ارتقا یابد.

وی در همین رابطه از تلاش‌های ناظران علمی از جمله آقای دکتر سید صمد موسوی خوشدل عضو هیات عالی حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه بود نیز قدردانی کرد.

طحان‌نظیف طی سخنانی در آیین رونمایی از این کتاب که در سالن همایش‌های پژوهشکده شورای نگهبان برگزار شد، اظهار داشت: امروزه ضرورت برخورداری از برنامه و برنامه‌ریزی بر همگان روشن و مبرهن است؛ اینکه بخواهیم در امور جاری اقداماتی انجام دهیم با اینکه بخواهیم با برنامه‌ریزی از یک نقطه به نقطه‌ای مشخص برسیم، متفاوت است.

وی افزود: نیاز‌های یک جامعه بسیار متنوع و متعدد است و ما ناگزیر از اولویت‌بندی نیاز‌ها حول یک هدف و غایت مشخص هستیم. توجه به این نیاز‌ها و رسیدن به اهداف در نظر گرفته شده در اسناد بالادستی، نیازمند برنامه است.

سخنگوی شورای نگهبان عنوان کرد:، اما در یک قدم جلوتر از ضرورت برنامه، نیاز به گفتگو داریم. مفهوم برنامه باید باید برای همه ما روشن باشد چرا که گاهی احساس می‌شود هر کس که از برنامه سخن می‌گوید، چیزی در ذهن دارد، اما باید در این باره به تفاهم نظر رسید.

وی تاکید کرد که در نگارش برنامه باید اصول شکلی کار روشن باشد، سپس وارد محتوا بشویم. ما نیازمند قانون در موضوع برنامه‌نویسی و بودجه‌نویسی هستیم. آخرین قانون در این خصوص قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال ۱۳۵۱ است که رویکرد آن هم بیشتر برنامه‌های حوزه عمرانی است. در حالی که ما اکنون با حوزه‌های مختلف اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و... روبرو هستیم.

طحان‌نظیف با تاکید مجدد بر اینکه نیازمند قانون برنامه‌نویسی هستیم، گفت: این گونه قوانین با آیین‌نامه داخلی مجلس متفاوت است. قانون‌نویسی نیازمند روش است. باید براساس اصول و چارچوب منظم حرکت کنیم. برنامه یعنی حرکت از یک نقطه مشخص به یک نقطه روشن است.

سخنگوی شورای نگهبان در آسیب‌شناسی قوانین برنامه با بیان اینکه قانون برنامه گاهی شبیه قانون عادی می‌شود، اظهار کرد: امور جاری نباید در برنامه جای بگیرد و نباید قانون برنامه شبیه قوانین عادی شود. از سوی دیگر اگرچه برنامه تا حدودی آرمانی است، اما با توجه به زمان‌مندی آن نباید برخی از احکام برنامه، آرزو‌های دست نیافتنی باشد.

وی در همین رابطه عنوان کرد: بالاخره اقشار و دستگاه‌های مختلف مطالباتی دارند. وقتی مطالبات در قانون قرار بگیرد، آن مطالبات قانونی می‌شود. آن وقت طبیعی است که اقشار و دستگاه‌ها مطالبه اجرای قانون را خواهند داشت و اگر قانون اجرا نشود، حرمتی برای آن باقی نمی‌ماند. در حالی که همه می‌دانیم منابع کشور محدود است و باید اولویت‌بندی کرد.

طحان‌نظیف این نکته انتقادی را هم بیان کرد که گاهی دستگاه‌ها میزان کمی را به عنوان اهداف محقق شده برنامه‌های توسعه اعلام می‌کنند که جای طرح این سوال وجود دارد که چرا برنامه‌ها به گونه‌ای نوشته می‌شوند که اهداف آن به میزان بالایی محقق نشود؟

وی بار دیگر متذکر شد: برنامه از یک سو نباید به سمت شرایط و اوضاع عادی بلغزد و از سوی دیگر نباید دچار بلندپروازی و آرمان‌گرایی بشود که از واقعیت‌ها به دور باشد.

این عضو حقوقدان شورای نگهبان درباره احکام دائمی در برنامه‌های توسعه نیز اینگونه اظهارنظر کرد: معمولا بخشی از قوانین هر برنامه به تنفیذ احکام قبل می‌گذرد؛ مثلا صندوق توسعه ملی که برای ۵ سال ایجاد نشده است که اساسنامه آن قانون برنامه بیاید که البته پس ذکر در برنامه پنجم، در قانون احکام دائمی برنامه توسعه کشور آمد. به هر حال برنامه محدود به زمان است و نباید در آن به تصویب احکام دائمی پرداخت یا نهادسازی کرد.

وی در خصوص اسناد بالادستی برنامه توسعه نیز بیان کرد: قانون اساسی اهداف کلان را ذکر کرده است و ترجمه زمانمند آن سیاست‌های کلی برنامه است. سیاست‌های کلی در بازنگری قانون اساسی در سال ۶۸ به قانون اساسی اضافه شد تا چارچوبی ایجاد شود که دولت‌ها و مجالس در آن چارچوب عمل کنند و منابع کشور را هر بار به هر سویی برده نشود. دولت‌ها و مجالس باید در قالب آن سیاست‌های کلی به نگارش و تصویب برنامه‌های توسعه بپردازند.

نکته دیگری که این عضو هیات علمی دانشگاه بیان کرد درباره اصلاح قوانین در برنامه‌های توسعه بود و گفت: اصلاح قانون باید در مسیر و محل خودش انجام بگیرد. قانون دائمی را نباید در برنامه توسعه اصلاح کرد.

این عضو حقوقدان شورای نگهبان در پایان صحبت‌هایش اظهار کرد: در آسیب‌شناسی برنامه‌های گذشته می‌بینیم گاهی اوقات در برنامه‌های توسعه خارج از توان دستگاه‌ها احکامی ذکر می‌شود که این موضوع در عمل هم مردم را آزرده‌خاطر می‌کند، هم نظام حقوقی را زیر سوال می‌برد و هم اختلال‌هایی را در عملکرد دستگاه‌ها به وجود می‌آورد.

منظور: برنامه توسعه محل بیان آرزو‌ها نیست

منظور رئیس سازمان برنامه و بودجه نیز در این نشست کتاب «حقوق برنامه» را یک کتاب غنی و پر مایه برشمرد که می‌تواند مورد استفاده برنامه‌نویسان و دانشگاهیان قرار بگیرد و اظهار تاسف کرد که این کتاب پیش از نگارش برنامه هفتم به دستش نرسیده تا آن را در نگارش برنامه مبنای عمل قرار بدهند.

وی که بخش‌های مختلف کتاب را مطالعه و مورد بررسی قرار داده بود، دکتر طحان‌نظیف را یکی از حقوقدانان خوشفکر دانست و مطالبی که در کتاب آورده شده را تجربیات و آسیب‌شناسی‌های برنامه‌نویسی در نظام جمهوری اسلامی برشمرد و گفت: تجربیاتی که در این کتاب به زبان علمی بیان شده، بسیار ارزشمند است.

معاون رئیس‌جمهور عنوان کرد: همانطور که در کتاب حقوق برنامه آمده قانون برنامه ویژگی‌های منحصر به فردی دارد که یکی از آن زمان‌مند بودن آن است؛ یعنی محدود به زمان خاصی است. در قانون برنامه پنج ساله موضوعاتی اهمیت دارد که در گذشته اهمیت نداشته یا اینکه در آینده اهمیت و اولویتی ندارد. الزامات و اولویت‌های کشور در نگارش برنامه مهم است.

وی بیان کرد: باید به الزامات زمان‌دار بودن برنامه توسعه توجه کنیم. در برنامه پنج ساله نباید وارد حیطه قوانین دائمی بشویم و آن را اصلاح کنیم. اگر نیاز است قانونی اصلاح شود، در مسیر خودش اصلاح شود. گاهی اوقات دولت‌ها برای اجرای برنامه، برخی قوانین را موقوف‌الاجرا می‌کنند.

منظور یکی دیگر از اشکالات رایج در قانون برنامه را تاسیس نهاد‌های جدید دانست و تاکید کرد: در برنامه نباید نهادسازی کرد. این اقدام باید طی تشریفات خاص خودش طی شود. متاسفانه در برنامه‌ها شورا‌های عالی تعریف می‌شوند. اگر این شورا‌ها مهم هستند، نمی‌توان آن‌ها را در یک ماده خلاصه کرد. تقلیل یک شورای عالی به یک ماده، موجب می‌شود تا جزئیات مهم آن شورا دیده نشود و آن کارکرد لازم را نداشته باشد.

وی که در سخنانش از تغییرات لایحه برنامه هفتم توسعه در مجلس انتقاد کرد، گفت: متاسفانه با تغییرات ایجاد شده در برنامه هفتم، نهاد‌های زیادی ایجاد شده است. ما در دولت از این موضوع اجتناب کردیم و سعی کردیم برنامه، واقعاً برنامه باشد.

رئیس سازمان برنامه و بودجه این موضوع را هم متذکر شد که در برنامه نباید وارد فضای بودجه بشویم. برنامه، بودجه پنج ساله نیست. متاسفانه دستگاه‌ها مایلند ردپایی از خود در برنامه به جای بگذارند که بعد طبق آن بودجه دریافت کنند.

وی همچنین گفت: امورات و وظایف جاری، جایی در برنامه ندارند. برنامه گام‌های جدید است و شامل امورات جاری نیست.

منظور بیان کرد: برخی تغییرات برنامه، ماهیت برنامه‌ای ندارند و احکام بودجه‌ای هستند. ماهیت برنامه پنج ساله نباید منحرف شود.

وی بیان کرد: همانطور که در کتاب حقوق برنامه آمده برنامه برای اجرا باید مقوم‌هایی داشته باشد؛ از جمله اینکه نیروی انسانی چگونه پیش‌بینی شود. یکی از مولفه‌های برنامه هفتم، رشد ۸ درصدی است. الزاماتی برای آن از جمله چارچوب‌ها و قالب‌ها دیده شده است. همچنین برنامه باید ضمانت اجرایی داشته باشد.

معاون رئیس‌جمهور یکی از مقوم‌های برنامه را اهداف کمی و سنجش‌پذیر کردن برنامه دانست و گفت: ابتدای هر فصل برنامه هفتم توسعه میزان تغییر شاخص‌های کلیدی ذکر شده است. برنامه نباید شامل آرزو‌ها باشد. برنامه باید قابل اجرا باشد. بودجه نیز باید واقع‌گرایانه باشد. نباید اعدادی در آن قرار بدهیم که می‌دانیم تحقق پیدا نمی‌کند. برنامه خوب ترجمان آرزو‌های خوب نیست بلکه تحقق‌گر آرزو‌های خوب است.