بیشترین تلاش برای نظارت شرع بر عرف را می‌توان در اصل دوم متمم قانون اساسی مشاهده کرد. این اصل که پس از کشمکش بین سنت‌گرایان و تجددگرایان تصویب شد، نظارت پنج مجتهد را بر مصوبات مجلس و بررسی تطبیق آن با احکام شرع واجب می‌شمرد، اما عملاً هیچ‌گاه این اصل به طور کامل اجرا و این هیئت تشکیل نشد و فرآیند عرفی و دنیایی شدن و به عبارت روشن‌تر، غربی شدن قوانین از همان ابتدا در دستورکار مشروطه‌خواهان قرار گرفت.
نوسازی و اصلاحات در نظام حقوقی و قضایی ایران یکی از برجسته‌ترین آرمان‌های روشنفکران دوره مشروطه بود که به صورت‌های گوناگون در نشریات، مرامنامه‌ها و گفتار و رفتار تجددگرایان، به‌خصوص در دوران پس از کودتا مشاهده می‌شد. طبیعتاً پس از استقرار یک حکومت مطلقه، این اصلاحات باید همگام با دیگر حوزههای قدرت انجام می‌شدند تا بتوانند انتظارات فزاینده حکومت را برآورده سازند. با شروع کار مجلس پنجم، نوسازی نظام قضایی ایران سرعت بیشتری پیدا کرد و با تصویب ماده واحده مجلس در مورد قانونی بودن اجرای لوایح قانونی پیشنهادی وزارت عدلیه پس از تصویب کمیسیون پارلمانی، این سرعت افزایش یافت. براساس این ماده واحده به وزیر عدلیه اجازه داده شد که پس از تصویب کمیسیون عدلیه مجلس، قوانین مورد نظر را برای مدتی معین و به صورت آزمایشی اجرا و پس از رفع نواقص احتمالی به مجلس ارائه کند تا از تصویب نهایی بگذرد. این ماده واحده در ۱۰ آبان ۱۳۰۳ تصویب و سرانجام با مصوبات و اصلاحیه‌های دیگر تکمیل شد.
علی‌اکبر داور، مجری خواست رضاخان در دستگاه قضایی
بدون تردید نوسازی قضایی و حقوقی یکی از مهم‌ترین و عمده‌ترین تحولات اجتماعی-سیاسی دوره رضاخان است که با تسلط بلامنازع روشنفکران اقتدارگرا و تجددگرایان شیفته غرب و آشنا به نظام‌های حقوقی اروپا شروع شد. رهبر این حرکت، علی‌اکبرخان داور، از نظریه‌پردازان برجسته و عمده دوره پهلوی و مشاور اصلی رضاخان بود. او در هنگام ترمیم کابینه مستوفی‌الممالک، در ۱۸ بهمن ۱۳۰۵ وزیر عدلیه شد و با همکاری نزدیک با قوه مقننه و به دست آوردن اختیارات ویژه درخصوص قانون‌گذاری مجلس، توانست اقدامات جنجالی زیادی، ازجمله الغای کاپیتولاسیون، انحلال تشکیلات قضایی موجود و تأسیس نظام قضایی نوین براساس سیستم‌های حقوق بلژیک، فرانسه و سوئیس، تدوین قانون مدنی، تجدیدنظر در جذب و استخدام نیرو‌های قضایی، شکستن اقتدار قضایی علما و تصفیه روحانیون از مناصب قضایی و عرفی کردن مناسبات حقوقی در حوزههای مختلف اجتماعی را انجام دهد. این اقدامات از پشتیبانی کامل مجلس برخوردار بودند و مجلس را از بخش مهمی از اختیارات قانونی خود محروم و آن را تبدیل به یک سازمان دنباله‌روی دادگستری تبدیل کرده بود. بدین ترتیب، داور هم در سکولار کردن جامعه و سیاست نقش مهمی را ایفا و هم پایه‌های دیکتاتوری رضاخان را مستحکم کرد.
اختیارات ِ گسترده و کم‌سابقه داور در آغازین گام‌ها
داور در ۲۷ بهمن ۱۳۰۵ لایحه‌ای را با قید دوفوریت به مجلس ارائه داد که در آن دستگاه قضایی موجود را ناکارآمد و فاسد و مستلزم تخریب و بازسازی اعلام کرده بود. مجلس هم پس از بحث و بررسی‌های لازم، ماده واحده‌ای را به این شرح به تصویب رساند که وزیر فعلی عدلیه اجازه داد با تشکیل کمیسیون‌هایی مرکب از افراد بصیر، درباره اصلاح اصول تشکیلات و محاکمات و استخدام‌ها موادی را تهیه و اجرا کند و پس از مدت آزمایشی شش ماهه، نتیجه را به مجلس شورا به صورت لایحه پیشنهاد بدهد. داور با حمایت رضاخان و پشتیبانی‌های آشکار و پنهان مجلس، کارش را با قدرت تمام شروع کرد. وسعت اختیارات واگذار شده به داور و نیز موافقت جناح اقلیت مجلس ششم به سردمداری مدرس و مصدق با این لایحه کاملاً نشان می‌دهد که داور در دستگاه رضاشاه، صاحب قدرت و نفوذ فوق‌العاده‌ای بوده است. تمدید اختیارات او براساس مصوبه ۲۸ خرداد ۱۳۰۶ به مدت چهار ماه دیگر هم قدرت او را آشکارتر می‌سازد. مضافاً بر اینکه داور در امور قضایی صاحب تخصص و توانایی‌های بالایی بوده و لذا ضرورت‌ها و اقتضائات ناشی از نوسازی در این حوزه را به‌خوبی می‌دانست و مترصد بود که از این طریق برنامه‌های شبه‌مدرنیستی رضاخان را هرچه سریع‌تر اجرا کند. داور برای اینکه بتواند نظام حقوقی جدید ایران را براساس الگوی نظام‌های حقوقی کشور‌های پیشرفته اروپای غربی سازماندهی کند، از مجلس اختیارات تام گرفت و برای تأمین نیروی انسانی متخصص و آشنا با مبانی حقوقی شرعی و عرفی و سازماندهی تشکیلات قضایی تدابیر تازه‌ای را اندیشید. او ابتدا عده زیادی از نیرو‌های مورد نیاز دادگستری را از بین کارمندان وزارتخانه‌های مختلف که تحصیلات حقوقی جدید داشتند، تأمین و از طریق برگزاری آزمون که روحانیون و افراد با سابقه قضایی هم می‌توانستند در آن شرکت کنند، زبده‌ترین نیرو‌ها را جذب کرد.
البته همه پذیرفته‌شدگان مکلف بودند ضوابط دولتی در مورد نحوه لباس پوشیدن، شیوه دادرسی و امثال آن را بپذیرند. به این ترتیب طبیعتاً روحانیون کمتری به وزارت دادگستری جذب می‌شدند و درنتیجه احکام شرعی بر احکام عرفی تسلط پیدا نمی‌کرد و فرآیند سکولاریزه شدن نظام حقوقی بدون مانعی جدی پیش می‌رفت. با این شیوه عده‌ای از نیرو‌های سیاسی مخالف و ناراضی از درون دیگر نهاد‌ها ازجمله مجلس جذب دادگستری می‌شدند و اقتدار قضایی روحانیون با بیرون رانده شدن آن‌ها از مناصب سنتی قضا کاهش پیدا می‌کرد.
داور و کنار گذاشتن روحانیت از محاکم شرعی
هرچند محاکم شرعی رسمی همچنان می‌توانستند به کار خود ادامه بدهند، اما مکلف بودند مثل کارکنان دولت، مقررات مصوبه از سوی حاکمیت را رعایت کنند و حوزه فعالیت آن‌ها هم به ازدواج و طلاق و ارث منحصر شد که این بخش هم با تشکیل دفاتر رسمی ثبت ازدواج و طلاق براساس قوانین مدنی تا حد زیادی زیر نظر دولت قرار گرفت. با استیلای محتوای غربی بر قوانین و مقررات، روحانیون به‌تدریج از ریاست دادگاه‌ها کنار گذاشته شدند و کسانی هم که در حوزههای مختلف، به ویژه در مسند قضاوت باقی ماندند، مکلف شدند که در رشته حقوق، تحصیلات جدید داشته باشند.
به عبارت دیگر قضات جدید باید هم در قم، فقه و هم در دانشگاه حقوق می‌خواندند. براساس مصوبات جدید مجلس، قضات باید دست‌کم سه سال تحصیل دانشگاهی در ایران یا خارج داشته باشند. روحانیونی که متولی نوشتن اسناد حقوقی نظیر معاملات بازرگانی، ازدواج، طلاق، ارث، خرید و فروش اموال غیرمنقول بودند، برای حفظ مناصب خود ناچار بودند در آزمون‌های وزارت دادگستری شرکت کنند و نمره قبولی بگیرند. این مانع‌تراشی‌ها سبب گردید که نزدیک به ۹۰ درصد روحانیون، مشاغل قضائی و موقعیت اجتماعی خود را از دست بدهند یا برای حفظ شغل‌های خود ناچار شدند لباس روحانیت را کنار بگذارند و تحت مقررات اداری و سازمانی غیردینی کار کنند.
یکی از مهم‌ترین پایه‌های قدرت رضاخان نظام اداری یا دیوان‌سالاری در کشور بود. با تمرکز سیاسی، گسترش ارتش و حضور دولت در عرصه‌های مختلف سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و جذب نیرو‌های غرب‌گرا و بوروکرات، نظام اداری و اجرایی کشور بازسازی شد. اولین گام در این جهت تصویب قانون استخدام کشوری در ۲۲ آذر ۱۳۰۱ بود که با تصویب قانون ثبت احوال در مجلس پنجم تکمیل شد، اما مهم‌ترین حرکت در این جهت، تصمیم مجلس ششم در ۱۵ دی ۱۳۰۵ بود که براساس آن تشکیلات و سازمان‌های دولتی موظف بودند ظرف سه ماه، دستگاه متبوع خود را سازماندهی کنند. درنتیجه وزارتخانه‌های جدیدی ایجاد و حوزههای کارکردی سازمان‌ها و وزارتخانه‌های مختلف از یکدیگر تفکیک شدند و جذب تحصیلکردگان جدید و نوسازی مناسبات اقتصادی و وضع قوانین جدید شتاب بیشتری پیدا کرد. مجلس با استقبال از طرح‌های دولت و تصویب سریع قوانین مورد نیاز او و وجهه قانونی بخشیدن به برنامه‌های تجددگرایان، استقرار دولتی دیوان‌سالار، گسترده و متمرکز را تسهیل کرد و به تحکیم رژیم رضاخانی یاری رساند تا بتواند هرچه سریع‌تر برنامه‌های شبه‌مدرنیستی خود را اجرا کند.
داور و تفاسیر بعید و دلخواه رضاخان از قانون
یکی دیگر از اقدامات مهم دوره رضاخان تدوین قانون مدنی ایران بود که توسط داور و مشاوران حقوقی او انجام شد و پس از تصویب در کمیسیون دادگستری به تصویب مجلس رسید. بنیان این قانون غیرمذهبی و خمیرمایه اصلی آن، حقوق فرانسه به عنوان کامل‌ترین نظام حقوقی جهان بود که در بعضی از جا‌ها با احکام اسلامی در هم می‌آمیخت. البته این آمیختگی بیشتر جنبه صوری داشت و ماهیت و محتوای قانون مدنی را مبانی حقوقی غرب تشکیل می‌داد. در این قانون برخی از منکرات آشکار مثل خرید و فروش مشروبات الکلی، دریافت ربا از شرکت‌های تجاری و سایر اصول منافی شرع به رسمیت شناخته شدند و فقط بخش مهمی از احوال مشخصی مثل تعدد زوجات، ازدواج موقت و مانند آن که در قوانین غرب موجود نبودند، اضافه شدند. سن قانونی ازدواج دختران از ۹ سال به ۱۳ سال تغییر پیدا کرد و بعضی از مجازات‌های شرعی حذف شدند. از آنجا که تحصیلکرده‌های عالی‌رتبه حقوق اطلاع چندانی از فقه و اصول نداشتند و قضات محاکم باید در این زمینه‌ها صاحب‌نظر می‌بودند، مشکلات زیادی در حوزه قضا به وجود آمدند. داور از ابتدای تصدی وزارت عدلیه، جمعی از قضات عالی کشور را که از فقه، اصول و کلام اطلاعات کافی داشتند به همکاری دعوت کرد. آن‌ها در منزل مسکونی داور و تحت نظارت مستقیم او جلسات تخصصی تشکیل می‌دادند و به شور و مشورت می‌پرداختند و در اثر تلاش‌های آن‌ها مواد قانونی مسائلی، چون عقود، ارث، اموال و امثالهم تدوین شدند. داور سرانجام در ۱۸ اردیبهشت ۱۳۰۷ بخش نخست لایحه قانون مدنی را به مجلس ارائه کرد. او پیش از ارائه لایحه درباره لزوم الغای فوری کاپیتولاسیون صحبت کرد و از مجلس خواست با توجه به اینکه تا انقضای دوره ششم مدت زیادی باقی نمانده، مصالح قضایی کشور ایجاب می‌کند که این لایحه هرچه سریع‌تر تصویب شود.
یکی از اقدامات خطرناک داور تعرض به قانون اساسی و انجام تفاسیر دلخواه از آن بود که البته با ساختار سیاسی استبدادی رضاخان تناسب داشت. قضات مستقل، متنفذ و توانایی که در نظام سیاسی مشروطه تربیت شده و پایبندی خاصی به قوانین و نهاد‌های مستقر، به‌ویژه قانون اساسی داشتند، به‌تدریج به عنوان عوامل مزاحم در روند نوسازی اقتدارگرایانه رژیم رضاخانی از صحنه حذف شدند و به خواسته‌های مغایر قانون اساسی رضاخان و مقامات ارشد کشور تن ندادند.
داور و گرفتار آمدن تدریجی در دام «دیکتاتور»
داور در مخمصه عجیبی گرفتار شده بود. از یک سو سر و کار او با دیکتاتوری حریص و تازه به دوران رسیده بود که خود را فراتر از قانون اساسی می‌دانست و از سوی دیگر در برابر قضات بلندپایه‌ای قرار گرفته بود که می‌دانست سخت مخالف مداخله قوه مجریه در قوه قضائیه و پایبند به قانون اساسی بودند و ظاهراً هنوز اقتضائات یک رژیم دیکتاتوری را درک نکرده بودند.
شاه همه این مخالفت‌ها را از چشم داور می‌دید و نمی‌توانست بپذیرد که یک قاضی مستقل حتی زیر بار اوامر غیرقانونی وزیر عدلیه هم نمی‌رود. داور برای حل این مشکل، تفسیری نادرست، غیرمنطقی و خائنانه از قانون اساسی را ارائه کرد تا از این طریق هم زمام قضات را در دست بگیرد و هم در وقت ضرورت، آنان را برای تحقق خواسته‌های خود تحت فشار قرار دهد، زیرا قضات معترض نه حاضر بودند شغل خود را عوض کنند و نه از احکام خود کوتاه می‌آمدند. طبق لایحه پنج ماده‌ای داور به مجلس، استقلال قضات از بین رفت و استقلال قوه قضائیه آسیب جدی دید. مخدوش کردن جایگاه قضات فاجعه‌ای بود که در این دوره به وقوع پیوست. بدین ترتیب دولت اقتدارگرای رضاخان با سلب استقلال قوه قضائیه و ایجاد فضای رعب و وحشت در میان قضات بلندپایه دادگستری، عملاً قوه قضائیه را به ابزاری بی‌اراده و تحت تسلط خود تبدیل کرد. این اقدام داور چنان ناروا و بنیان‌کن بود که تمام خدمات او در تأسیس عدلیه نوین را بر باد داد و به گفته ارسلان خلعتبری، داور مولود خود را به دست خویش از بین برد و کاری کرد که عدلیه تبدیل به مجری احکام صادره از سوی قوه مجریه شد. تفسیر داور از قانون اساسی درواقع شبیخون به قانون اساسی و اساس مخدوش ساختن اصل تفکیک قوا بود که موجب سیطره کامل قوه مجریه بر قوه قضائیه شد. پس از سقوط رضاخان، این مصوبه مورد بازنگری قرار گرفت و تا حدودی اصلاح شد.
ماجرای قانون ثبت احوال
در سال ۱۲۹۷ براساس مصوبه هیئت دولت، برای اولین بار در مورد ثبت احوال مقرراتی وضع شد. در سال ۱۳۰۰ دایره کل احوال به اداره بلدیه (شهرداری) واگذار شد که به دلیل کمبود امکانات، این قانون عملاً تا سال ۱۳۰۴ اجرا نشد، اما در این سال با توجه به نوسازی ارتش و به منظور اجرای قانون نظام اجباری که ضرورت شناسایی افراد مشمول را ایجاب می‌کرد، قانون سجل احوال در ۱۴ خرداد ۱۳۰۴ از تصویب مجلس پنجم گذشت. از آنجا که اجرای قانون ثبت احوال کند پیش می‌رفت، در بهمن ۱۳۰۶ طبق مصوبه مجلس داشتن شناسنامه برای افراد اجباری و مقررات سختی در این زمینه وضع شد و همه مردم مجبور شدند ورقه هویت داشته باشند. القاب و عناوین دوره قاجار از بین رفت و به جای آن نام‌خانوادگی جایگزین شد. بدین ترتیب القاب و عناوین قبیله‌ای و عشیره‌ای و اشرافی از بین رفت و همه ایرانی‌ها از این جنبه یکسان تلقی شدند. یک سال پس از تصویب این قانون، تمام مأموران کشوری موظف شدند در هنگام صدور اسناد رسمی یا مراجعات اشخاص به محاکم عدلیه و ادارات دولتی، دریافت تعرفه انتخاباتی، صدور گذرنامه و مجوز اسلحه و هر کاری که به ادارات مختلف ارتباط پیدا می‌کرد، از افراد شناسنامه بخواهند و در صورتی که کسی شناسنامه نداشت، از هشت روز تا یک ماه حبس و جریمه نقدی محکوم می‌شد.
فرجام این همه خوش‌خدمتی!
داور درواقع قربانی سلسله سوءظن‌های رضاخانی شد. داستان آن نیز تقریباً در تاریخ یکسان است. یکی از نویسندگان ماجرا را اینگونه شرح داده است: «ساعت ۱۰ بامداد روز بیستم بهمن‌ماه ۱۳۱۵ تلفنچی دربار به محمود جم نخست وزیر و علی‌اکبر داور وزیر مالیه و سرتیپ رضاقلی امیرخسروی رئیس بانک ملی اطلاع داد که ساعت ۱۰:۳۰ همان روز در کاخ مرمر حضور پیدا کنند. ابتدا امیرخسروی وارد کاخ شد و شاه توضیحاتی درباره معامله پنبه با دولت شوروی را از او خواست. در ادامه شاه از توضیحات او قانع نشد و در هنگامی که امیرخسروی از کلمه «سورماناژ» که لغت اجنبی است استفاده کرد با فریاد‌های رضاشاه روبه‌رو شد که چرا از لغات فارسی برای بیان مطالب خود استفاده نمی‌کنی؟ در همین اوضاع و احوال، محمود جم وارد اتاق شد و به شاه گفت که داور در راه است و اطلاعات او درباره این معامله وسیع‌تر است. دقایقی بعد، داور وارد اتاق شد و در پرسش شاه شروع به توضیحات کرد و در ادامه کلام خود از واژه فرانسوی «دفیکولته» که به معنی اشکالات است استفاده کرد که بیان این واژه عصبانیت شاه را به اوج خود رساند و خطاب به داور و امیرخسروی گفت: از اتاق گم شوید پدرسوخته‌ها! پس از این برخورد شاه، داور از اتاق خارج شد و حتی تعادل خود را در راه رفتن از دست داده بود و برای همین، محمود جم زیر بغلش را گرفت تا زمین نخورد. در همان روز ساعت پنج، جلسه‌ای تشکیل شد تا به تذکاریه دولت شوروی در مورد واگذاری نفت شمال ایران به یک کمپانی امریکایی پاسخ لازم داده شود.
داور در این جلسه که تا ساعت ۱۰ شب طول کشید با دقت موضوعات را رصد و در بحث‌ها اظهارنظر می‌کرد. ساعت نزدیک ۱۲ شب بود که داور به سمت خانه خود حرکت کرد و پس از رسیدن، یک‌سر به اتاق همسر و فرزندان خود رفت و چهره دو پسر خردسال خود را تماشا کرد و سپس به اتاق کار خود رفت و در را از پشت قفل کرد. مقداری تریاک که از اداره انحصار تریاک ظاهراً برای آزمایش گرفته بود در مقداری الکل حل کرد و آن را لاجرعه سرکشید و مشغول انجام دادن کار‌های اداری که منزل آورده بود، شد. تدریجاً تریاک اثر کرد و داور بیهوش با لباس روی تخت افتاد و به این ترتیب به زندگی پرماجرای ۵۰ ساله خود پایان داد.